精细化尺度下的城市绿地建设公众参与途径——以柏林、伦敦“植树计划”为例

 

摘要：绿地空间具有减缓城市热岛效应、调节微气候、减轻噪声、改善城市居民身心健康、增加生物多样性等诸多优点。城市绿地建设是城市可持续发展的基础，不能仅依靠“自上而下”的上层规划来进行，同时应关注社会公平性、经济效益、市民意愿等因素，从精细化尺度贯彻公众参与制度，真正实现市民共建的“人民城市”。对公众参与政策的起源与发展情况进行简要介绍，并探讨在城市绿地建设中不同阶段的公众参与方式。

以柏林、伦敦的“植树计划”政策为例，从资金来源、公众参与方式、参与形式、参与层次、计划成效几方面，比较分析2个城市植树计划的公众参与模式与深度及优点与不足，以对中国绿地建设提供借鉴。最后，针对我国公众参与绿地建设存在的问题，提出精细化构建制度法规保障体系、精细化资金来源途径，以及搭建精细化参与渠道三方面的启示与建议。

 

1背景

 

中国城市发展与建设正逐步由工业时代转向后工业时代，以“知识经济”“生态文明”为标志的城市绿地建设正在蓬勃发展。城市绿地是指以植被为主要形态，用于改善城市生态、保护环境、为居民提供游憩场地和美化城市的一种城市用地[1]。公园绿地、街头绿地、道路绿地、庭院绿地、河湖绿地等都属于城市绿地的范畴X27。城市绿地在城市居民的日常生活中起重要作用，包括减缓城市热岛效应、降低温度、吸收噪声、增湿、固碳、降尘和保护生物多样性曰。目前国内各大城市不断加大绿地规划建设力度，与此同时，各种问题也接踵而至。



以北京为例，2014-2019年，北京市林木绿化率由55.5%增长到62.0%,绿化覆盖率由46.2%增长到48.5%，公共性质的城市绿地面积快速增长的同时，给地区财政带来较大的经济压力，这主要由投资渠道的单一性(主要源自政府)造成(图1)。

此外，部分投入了大量人力、物力、财力设计建造的绿地由于缺乏管理维护而成为无人问津之地，背离了提升城市居民幸福感的初衷。因而，当下国内亚须拓展新的绿地建设模式和管理维护途径以解决上述问题。

 

2019年针对城市治理问题提出，“城市是人民的城市，人民城市为人民”。公众参与是公民的一项重要的基本权利，是社会政策的基石，也是城市公共管理的基础四。欧美国家在公众参与绿地建设的实践应用中走在世界前沿，许多政策措施值得我国借鉴应用，例如柏林和伦敦的植树计划，公众参与了包括资金投入和后期维护管理及评价等多方面事项，对于我国的城市绿地建设有着多方面的借鉴参考价值。

 

2公众参与概述

 

2.1公众参与政策的起源与发展

 

公众参与政策最早可溯源至20世纪60年代，西方国家的社会矛盾激化，公众参与作为一种平息矛盾的政治手段出现网。1965年美国规划师保罗戴维夫(PaulDavido川发裘了《规划中的倡导与多元主义》(八dvocacyandPluralisminPlannin引，提出城市规划必须与不同的价值观及裘现出来的活动相匹配，其作用在于倡导性[[6]。这一理念肯定了不同主体在规划中的裘达权利，对公众参与到规划中持开放包容的态度。1969年，谢莉安斯汀(SherryR.Arnstein)发裘了《市民参与的阶梯》沪LadderofCitizenParticipation)，根据市民参与的程度将公众参与分为8级3个层次曰。这裘明公众参与政策需要在规划师和政府职能部门的权力受到制约，公众权利扩大后才能起到实质性作用f87。这需要社会各个利益集团(包括政府部门、居民、游客、私人企业等)之间达成共识，建立起完善的决策规划机制，才能使公众参与渗透到绿地建设的各个环节当中，以真正实现市民实权参与。

 

2.2城市绿地建设中的公众参与途径

 

城市绿地建设按照步骤划分为绿地规划设计、规划设计实施、绿地建成后的养护管理及绿地的用后评价4个阶段[9]。《维也纳建设法规》将规划划分为规划编制阶段、规划实施阶段、规划反馈阶段[10]。总结现有文献，针对公众参与途径，将绿地建设的公众参与不同阶段划分为立项讨论、绿地规划设计、绿地规划实施、绿地规划反馈阶段(表1)。

 

2.2.1立项讨论阶段

 

立项讨论阶段是公众参与城市绿地建设的起始阶段。各主体提出立项申请之后，政府部门组织立项讨论来判断项目是否能够进入设计阶段。结合专家与居民意见，以符合群体利益及实现多样价值为出发点，由行政部门确定是否立项[10]。此阶段公众参与途径主要为座谈会、研讨会、工作坊等，有利于群众表达自身需求。

 

2.2.2绿地规划设计阶段

 

绿地规划设计阶段包含资源调查、总体规划、详细设计、施工图设计等[9]。在资源调查阶段，设计方要对项目的现状信息进行详尽的调研，期间应当有对相关利益方的访谈交流。总体规划阶段公众参与途径可以是公众代表直接参与规划设计；或是以研讨会的方式邀请公众代表表达对绿地设计的想法，并根据其合理性在设计中予以考虑和表达。详细设计阶段可以将已有成果以图文等表现方式让公众予以评判，以评审会的方式邀请公众和专家、政府部门一起进行评选。施工图设计由于专业性较强且主要是基于设计部分的深化，因而公众可参与性不强。

 

2.2.3绿地规划实施阶段

 

绿地规划实施阶段的公众参与方式可划分为直接参与规划实施、监督规划实施等。通过邀请公众志愿参与城市绿地建设可以有效地缓解政府部门的经济压力，并增强市民的参与感，但仅限于“纯公共产品”和“集体产品”[4]。此外，实施方可通过定期汇报项目实施进展的方式邀请公众参与监督。

 

2.2.4绿地规划反馈阶段

 

绿地规划反馈阶段包含了后期管理维护和使用后反馈等内容。绿地的后期管理与维护需要付出巨大的成本，对于一些社区绿地、城市公园等，可适当将管理维护权利交给城市居民。后期反馈是绿地建设中至关重要的一环，直接反映了绿地建设的成效，可以为之后的建设提供宝贵经验。

 

综上所述，目前我国公众参与绿地建设仍然处于起步阶段，公众参与主要集中在立项讨论阶段和绿地规划设计阶段，仍属于象征性参与阶段。公众参与绿地建设主要是在政府的倡导下进行，公众参与方式、参与力度、参与效果均不甚理想。在真正的实施与反馈阶段，公众参与效果不明显，而且在这些环节的公众参与中，往往不能涵盖全部年龄段的市民民意。在精细化尺度下缺乏公众参与平台和动手参与环节，真正实操性的参与活动少之又少，导致公众积极性不强，参与范围不广。