对我国城市绿地建设的启示

 

1981年12月13日，第五届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》[16]。国内的义务植树运动也在如火如荼地进行当中，但目前仍存在一些问题：1)公众责任不足；2)资金来源单一；3)参与方式单一，参与感弱。当前国内绿地建设的资金投入仍主要来自政府投入，社会资金投入不足，给地方财政带来了很大的压力。且绿地建设的公众参与模式较为单一，主要为公众参与宣传及公众参与义务植树等宏观层面，缺少在精细化尺度下可进行的参与平台与管理维护平台，相关参与渠道仍有很大拓展空间。



以柏林和伦敦的公民植树计划为例，同时结合徐瑾等根据公众参与权利主体、程序及目的提出的3条核心准则：1)公众参与规划时应尽可能保障多元化的利益相关者的参与权；2)从制度、物质及文化等多个维度提供公开平等的规划沟通平台；3)沟通中非强制性地促进各方达成一定共识[17]。我国城市绿地建设应从制度法规保障体系构建、资金来源途径和公众参与渠道3个方面进行系统化建设，并纳入规划实施体系(图5)。

 

5.1制度法规保障体系的精细化构建

 

伦敦将城市森林计划及公众参与纳入了城市发展战略体系及相应的城市规划法规中，保证了公众能够从各种渠道获取到相关指导信息。对于我国而言，现行的指导空间类相关规划的法规多达百部，如《城市规划编制办法》《土地利用总体规划管理办法》《城乡规划法》等，其中超过80%的法律法规都对公众参与提出了要求。但是由于大部分法规仅对公众参与作原则性规定，而并没有界定权利的实质性内容，这也导致公众参与只停留在象征性参与层面。并且现行法律对公众参与的程序规范较为含糊不清，对参与时间、节点、内容等没有做出明确规定，导致公众参与缺乏操作依据和规范。

同时公众参与和行政部门裁量权存在冲突，现有法律法规中对规划师和公共机构团队的内容并未涉及，而这2类角色在柏林和伦敦的植树计划中都发挥了重要作用。

 

公众参与制度体系的精细化构建在于将不同绿地建设阶段的公众参与载入现有绿地系统规划文件、绿地系统控制性详细规划文件等法律法规，分别在不同层级的绿地系统规划中对公众参与权利主体、程序和目的进行详细说明，保证公众的实权参与，同时注意对规划师和公共机构的内容予以确认，弱化政府部门在绿地规划中的裁量权，保证公众参与深度，这也是精细化公众参与的基础性保障。

 

5.2资金来源的精细化途径

 

在柏林植树计划资金来源中，政府投入仅占小部分，主要来自公众、企业、机构等捐赠，政府依靠基金补充公众捐赠的不足部分。伦敦城市森林计划的资金支持主要源自市政府创立的绿色城市基金，由政府财政统一拨付。当前中国的绿地建设和植树主要依靠城市市政部门，其他资金来源十分匮乏，并且资金投入方式较为粗放，可能导致不必要的浪费。未来可以考虑从以下几个方面对绿地建设资金进行精细化管理。

 

1)加大绿地建设宣传力度，让市民意识到环境保护与城市绿地的重要性，拓展市民捐款渠道。结合我国目前发达的数字交易手段，可以尽量简化市民的捐款程序，并且对市民捐款意向进行充分了解，对资金去向进行透明化公示。柏林行道树计划的成功有赖于市长的倾力宣传及社会宣传的投入，市民赠树的标牌不仅是对捐赠者的表彰，同时也可以带动市民捐款的积极性。

 

2)探索政府与企业、社会团体、市民的深度合作，设立绿地公益基金会，完善我国绿地建设基金来源。这也依赖于制定一套完善的资金募集策略，同时与宣传手段、活动策划相结合，只有绿化建设公众参与走向良性循环，才能越来越被大众认可，从而拓宽资金来源渠道。

 

3)政府设立绿地建设专项资金，并且实现资金精细化管理。绿地专项基金可以依据不同绿地性质(生产绿地、防护绿地、居住绿地、公园绿地等)进行精准投入，这里的投入不仅仅是绿地建设养护的费用，更要兼顾公众参与(如市民植树节、社区植树、广告投入等)，在资金计划中明确投入金额、投入目的、预期成效等，并及时予以公示，保证资金使用效率。

 

5.3公众参与渠道的精细化搭建

 

目前我国绿地的管理维护工作仍依赖于市政部门，公众参与少之又少，公众植树活动或认领仍停留在植树过程而不重视后期养护。国外的社区公园由公益组织参与管理维护的体系已经相当成熟，在伦敦的绿地建设中，公民申请植树的前提是对其未来的养护进行负责。此外，伦敦与柏林都建立了相关的网站，实时更新城市绿地或树木的动态，在进行了城市绿地精细化管理的同时，也可以让公众直观地感受城市绿地的成长及自己的投入成果。基于此，我国未来绿地建设可以从以下几个方面拓展精细化公众参与渠道。

 

1)建立对公众开放的城市绿地信息和数据中心。目前我国的绿地信息收集偏向于扁平化，仍停留在单纯的数字、指标等内容，结合当前成熟的大数据收集系统建立城市绿地信息数据中心，有利于城市绿地管理和维护，也是推动智慧城市建设的趋势所在。

 

2)鼓励个人、公司和社会公益组织参与绿地建设的立项、设计、建设、管理。在完善绿地建设公众参与法规的同时，积极鼓励社会公益性组织的创立和发展。结合我国国情，公益组织能有效推动公众参与的发展。

 

3)搭建多元主体沟通协作平台。目前我国规划中的公众参与仍停留在裘面，政府仍然具有裁定权，而公众意见仅是审批程序中的一纸附议，因此，可以搭建多元主体参与的沟通平台，如网络信息反馈平台、线下沟通见面会等，促进多方意见的及时交流，保障绿地建设中公众的声音能够充分落到实处。

 

4)开放城市绿地的管理维护渠道。城市绿地的后期养护管理压力相当沉重，适当将种植养护权利交给市民及公益组织，一方面可以调动市民参与城市治理的积极性，是社会民主进步的重要体现;另一方面也能降低市政部门的压力。过程中应当注意各部门协调合作，例如由规划部门根据规划设置种植范围，园林专家选出适宜本土生长的树种，由种植专家给予专业的种植技巧培训，以保证绿地建设合理高效。

 

 

6结语

 

绿地建设关乎城市的发展和市民的生活，不能仅仅依靠自上而下的规划观来强加于公众，而是让公众能够自下而上，建设出他们赖以生存的城市环境。现如今，我国绿地建设的公众参与仍面临诸多问题，公众参与进展缓慢，柏林和伦敦的植树计划从收集社会资金和拓展公众参与渠道，都能够为我国后续的公众参与提供很好的样本借鉴。然而，城市植树计划仍然是一个新概念，服务的“公益”性质是市场失灵的根源，导致城市植树计划难以获得一致和可持续的财政支持[18]。

因此，以植树计划为契机的绿地建设公众参与任重而道远。本文通过分析柏林和伦敦植树计划的公众参与实施过程，从公众参与绿地建设的制度体系、资金来源、参与渠道3个精细化途径进行总结，重点探讨绿地规划实施阶段和绿地建成反馈阶段的公众参与，对于整个复杂绿地建设过程的公众参与，还有许多课题仍值得进一步