中心化模式主导的外环绿带浦东段空间管治模式

 

1993年6月，上海市政府（简称市政府）提出要沿外环线外侧建立一条500m宽的外环绿带，目标是“从根本上改善上海的生态环境”。根据市政府要求，相关部门开始启动《上海市城市环城绿带规划》编制，在第一版绿带规划中，外环绿带整体空间结构为“长藤结瓜”，即沿外环高速的“藤”（环形绿带）和在沿线适当放大布置的“瓜”（主题公园）。根据规划，整个外环绿带由3个部分组成，即100m宽的林带、400m宽的绿带和10座主题公园[15]。



到1999年市政府通过《城市外环绿带实施性规划》，此规划确定上海外环绿带的总面积约6141hm2，其中外环绿带浦东段（含原南汇区）规划面积约4149hm2，约占上海全市外环绿带总规模的67.6%[16]。后期虽然外环绿带的规划又经历多次修改，但是外环绿带和楔形绿地已成为上海市结构性绿地的核心部分（图1）。

 

上海外环绿带浦东段的空间管治模式较强地体现了“中心化”模式特征，应用“主体—工具—机制—内容”的管治分析框架发现，其管治主体的核心始终是市、区两级政府，同时政府随着管治主体的调整也会主动调整管治工具和机制，其管治过程大致可以分为3个阶段：正式启动阶段（1993—1999年）、快速推进阶段（2000—2004年）和管治转型阶段（2005年至今）。

 

2.1正式启动阶段（1993—1999年）

 

在正式启动阶段，管治主体方面，以市政府和浦东新区政府（简称新区政府）为主；管治工具方面，主要通过行政手段和规划手段进行绿带规划建设的推进；管治机制方面，则是市政府通过组建市、区两级领导小组，由市、区两级规划部门负责绿带的规划编制，具体的建设和养护则由市、区两级绿化部门负责，是一种有明显自上而下层级关系的“命令—服从”机制；管治内容方面，市政府通过行政命令在外环绿带项目启动前对外环线外一定区域进行建设管控，同时委托科研、规划等机构对外环绿带进行规划方案编制、建设工程可行性分析以及建设管理研究。

 

随后，市政府在1994年11月正式批复了《上海市城市环城绿带规划》，外环绿带开始由绿带领导小组牵头正式进入100m宽林带一期实施阶段。由于外环绿带浦东段内有大量的农村集体土地和农用地，市、区两级政府投入财政资金进行了征地动迁、绿带建设、原住民安置以及“农转居”等工作[17]，从而推动外环绿带浦东段100m宽林带的建设基本完成。由此可见，这一阶段的绿带管治主体、管治机制建立以及管治工具运用可以视为一种完全以行政体系为中心闭环运行的“政策社群”②，而这一特征也体现在外环绿带浦东段空间管治的各个阶段（图2）。

 

2.2快速推进阶段（2000—2004年）

 

在快速推进阶段，管治主体方面，依然是市政府和新区政府，但考虑到后期绿带管治面积大、建设资金投入高和运营管理难度大，管治主体中引入了私有企业对绿带进行协同经营和管理；管治工具方面，基于管治主体的调整，市政府也主动调整了管治工具，在行政手段和规划手段的基础上加入了法律手段和市场手段；管治机制方面，也相应调整为“政府搭台、企业经营”的模式；管治内容方面，为了在2003年创建国家园林城市，市政府提出要举全市之力建设外环400m宽绿带和剩余100m宽林带，为了实现这一目标，市政府在1999年颁布了《上海外环绿带实施性规划》。

此外，市政府还积极出台了外环绿带的一系列行政法规：1）2000年，《上海市植树造林绿化管理条例》出台，提出了绿线的概念，对绿线控制范围内的绿带进行严格开发管控；2）2002年，《环城绿带管理办法》出台，在浦东设立了专门的绿带建设管理部门[17]；3）2003年，《关于促进本市林业建设的若干意见》出台，提出了400m宽绿带的融资模式，政府尝试探索从村民手中租用土地，然后吸引房地产公司等私有企业进行各类绿色产业（苗圃、花圃）的投资和经营[7]。这一阶段的成果是外环绿带浦东段建成面积已经达到规划面积的35%[16]。由此可见，在该阶段中，以政府为中心的自上而下主导的空间管治模式依然存在，但政府也积极引入了一些私有企业和农村集体协同管治绿带，显示出一定的“公私合作”特征。

 

2.3管治转型阶段（2005年至今）

 

在管治转型阶段，管治主体方面，由于前面2个阶段在后期“自下而上”的压力——村民和私有企业因为利益分配等问题在外环绿带内的矛盾日益增多，故本阶段内市、区两级政府依然是管治主体，从而迈入管治转型阶段；管治工具方面，以行政手段、规划手段和市场手段为主；管治机制方面，则是在市、区两级政府管控外环绿带指标和具体项目的前提下，利用土地捆绑开发和融资平台吸引社会资金来进行外环绿带浦东段的建设和管理；管治内容方面，市政府通过行政手段在2006年启动“外环专项生态工程”来推进外环绿带浦东段剩余部分的建设，由于剩余绿带范围内有大量的企业、农村集体用地以及农用地，故市政府推行了一系列的政策创新。具体来说，面对外环绿带浦东段内的现状耕地，市政府通过“征而不转”③的创新性做法推进外环绿带浦东段的建设；而面对绿带内的存量建设用地，市政府在2009年出台相关政策法规来完善生态补偿机制，并通过土地整治和增减挂钩等政策来实现建设用地的有偿退出。

在2011年，市政府将外环绿带纳入上海市基本生态网络，而在最新实行的《上海市生态空间专项规划（2021—2035）》[18]和《上海市浦东新区国土空间总体规划（2017—2035）》[19]中，结构性绿地系统已被定义为“外环绿带结合环内楔形绿地和环外生态间隔带转型成为多功能一体的‘环城生态公园带’”。该阶段的主要成果除了外环绿带浦东段建设面积超过规划面积的50%以外，外环绿带也由单纯的防护绿带转变成“环城生态公园带”，意味着管治目标的转型升级。

 

 

总体而言，上海外环绿带浦东段的空间管治模式有着明显“中心化”模式主导的特征，即以政府为管治主体，形成一个层级分明的行政管理体系，所有决策主要基于最高管治单位，不强调政府、市场和社会之间的互动[20]。同时，权力、资金和技术等资源主要以垂直层级之间流动为主、以外部管治主体水平之间的流动为辅，虽然中后期有一定程度的“公私合作”的特征，但最高管治单位始终主导着外环绿带的规划、建设和管治，其他主体仍扮演着协同和配合的角色。