对特大城市结构性绿地空间管治的政策启示

 

4.1上海浦东两种既有空间管治模式的比较

 

从上海外环绿带浦东段的管治实践来看，“中心化”模式对政府的要求较高，需要在结构性绿地区域建立一个全能型政府，通过主动建立管治机制和运用多种管治工具负责绿地的开发、建设和运营。该空间管治模式的优点是政府通过“命令—服从”的行政层级分配各种资源，统一高效地供给公共产品，缺点则是政府不能动态调节多元利益主体，从而导致“政府失灵”的问题[24]。

具体来说，市政府可以调动全社会的资源，利用财政资金进行外环绿带浦东段内土地的征收和村民安置，或颁布行政命令暂停外环绿带浦东段范围内的开发，而后通过规划手段划定外环绿带浦东段范围并投入财政资金推动大规模建设。通过这一空间管治模式，在开发早期，外环绿带浦东段快速有效地扩大了绿带面积，短时间内快速改善了城市生态环境；在开发中期，市政府通过颁布一系列创新性的政策法规，为外环绿带浦东段内的土地利用、后续建设和运营管理提供了依据和标准。

尤其在400m宽绿带的建设中，在市政府的倡导下引入了私有企业来经营和管理绿带，体现了一定的“公私合作”的管治属性。与此同时，面对绿带内复杂的利益主体，“中心化”模式由于是市政府单方面的强力推动，各方利益平衡不足也导致后期在外环绿带浦东段的管理过程中，出现了村民、私有企业和政府之间一系列的矛盾。例如，外环绿带浦东段内的村民由于土地租金收入较低，无法保障生活，出现了较多违章搭建现象；私有企业因为经营利润不高，后期纷纷退出了绿带的管理；城市建设重心的转移导致市政府拨付外环绿带浦东段的财政资金不足，加上专业管理人才的缺乏，使外环绿带浦东段持续空间管治的压力日益增加[16,25]。

 

比较而言，浦东楔形绿地则是新区政府通过土地资源和规划指标的调配来调动社会各方利益主体的积极性，这种“去中心化”模式在多主体的协商机制下进行资源流动和配置，通过多轮博弈，逐渐达到各方利益主体的动态平衡。该空间管治模式的优点是政府可以利用市场化的资源配置方式使楔形绿地的开发更具可持续性，缺点则是在没有强势管治主体的情况下，各方利益协调时间较长，无法快速有效地供给公共产品。

 

同时，各方利益主体基于自身利益对公共产品产生侵蚀，使其呈现出空间破碎化的趋势。具体到张家浜楔形绿地，一方面要满足市政府对楔形绿地生态属性的定位，另一方面也要保证开发企业持续开发的经济利益和绿地内原住民征地安置的合理诉求。由于张家浜楔形绿地开发前期利益协调沟通比较充分，因此在中后期的空间管治中矛盾较少，即使后期进行规划调整，也是各方利益的再平衡过程，所以目前张家浜楔形绿地的建设标准和养护标准也要普遍高于外环绿带浦东段。但是张家浜楔形绿地的管治模式也存在局限性：

 

1）各方利益的博弈导致了楔形绿地的建设周期相对较长，且在早期缺乏市级财政资金投入的情况下，相当大比例的土地被批租给私有企业，其开发项目的公共属性遭遇挑战（如高尔夫球场）；

 

2）楔形绿地作为公共产品，开发后续可持续盈利能力较弱，具有土地成片批租权限的国有开发企业只能通过增加经营性地块开发来支撑后续运营，不可避免地造成公共绿地空间减少（目前公共绿地面积占整个楔形绿地控规区域的1/3）；

 

3）楔形绿地的运营管理成本较高，后续如何维持绿地生态品质和持续吸引高附加值产业的入驻，从而进一步提高楔形绿地开发的可持续性也是后续需要系统思考和探索的问题。