上海市浦东楔形绿地的建设实践

 

本文以上海浦东最新一轮楔形绿地规划建设，尤其是张家浜楔形绿地为例展开实证研究。由于张家浜楔形绿地的开发时间较早，同时相比于浦东其他4片楔形绿地，其实施过程是在相关规划的指导下持续进行的，目前是完成度较高的1片楔形绿地。因此，通过深入剖析张家浜楔形绿地建设的政策演进、规划策略和开发机制，据此探讨上海楔形绿地实践的经验与挑战。具体研究方法为：

 

1)现场调研，从2021年3—9月持续实地走访浦东5片楔形绿地，开展楔形绿地土地使用和建成环境踏勘，收集相关影像资料；

 

2)文献研究，收集各类文献和楔形绿地规划实施过程的档案资料，包括历史文件、专题研究报告等；

 

3)对参与楔形绿地建设的特定组织和关键知情者开展一对一的半结构式访谈，访谈对象主要包括国有开发企业集团层面负责人2人、项目公司层面负责人5人；政府管理部门-市级部门相关负责人2人、区级部门相关负责人3人；楔形绿地规划设计师2人、绿地专家学者5人；绿地原住民10人。

 

2.1上海市楔形绿地的规划演变

 

1946年的“大上海都市计划”已提出上海城市布局需重视多中心功能结构和环状与楔形绿地结合的空间格局[18]。中华人民共和国成立后，上海的历版城市总体规划均延续了上述规划理念。本文认为上海楔形绿地的规划演变大致可以分为探索期、困境期、转型期和再生期4个阶段。

 

1)探索期(1993—2001年)：1994年完成的《上海绿地系统规划(1994—2010)》中明确引入了“环、楔”的绿地结构；相关部门开始启动《上海市城市环城绿带规划》编制[19]，在《上海市城市总体规划(1999—2020)》中，上海规划了8片从郊区插入中心城区的楔形绿地，总规划面积约7000hm2。该总体规划在2001年得到国务院的正式批复，标志着楔形绿地作为法定规划正式成为上海城市空间结构的重要组成部分。

 

2)困境期(2002—2010年)：在总体规划获批后，楔形绿地由于缺乏明确的实施主体和完善的开发机制，再加上当时上海的经济发展需要大量的建设用地，因此原规划中的楔形绿地被大量蚕食，土地用途转变为重大市政工程建设、房地产开发或动迁房安置等。2003年，在规划楔形绿地内有证或无证占用土地面积占比达到总面积的22.8%。截至2007年，上海浦西的3片楔形绿地(大场、桃浦、吴中路)被侵占的现象更加严重[16]。

 

3)转型期(2011—2016年)：随着特大城市快速城市化过程中对城市生态系统健康、安全的挑战日益增加，楔形绿地系统作为上海城市生态空间重要的组成部分，在2011年也纳入《上海市基本生态网络规划》中，其总体目标是打造多层次、成网络、功能复合的生态空间体系[20]。随后国家生态文明战略的提出，以楔形绿地为代表的大型城市绿地在维护生物多样性、减少碳排放及缓解城市热岛效应等生态服务方面的作用日益凸显。

 

4)再生期(2017年至今)：伴随着城市的发展，上海生态空间的规划目标也历经了多轮调整。《上海市城市总体规划(2017—2035)》将楔形绿地纳入上海市市域生态网络的第3、4类生态空间，同时楔形绿地数量也从过去的8片增加到10片。近年来随着公园城市理念的提出，上海市政府(以下简称“市政府”)也在最新出台的《上海市生态空间专项规划(2021—2035)》中，将以上海外环绿带作为纽带，连通环内楔形绿地和环外生态间隔带，打造环城生态公园带(图1)。

 

2.2上海市浦东楔形绿地的开发机制

 

上海市浦东楔形绿地的开发机制是在既有经验下的深入探索。具体来说，相比于浦东新区政府(以下简称“新区政府”)投入大量财政资金进行建设的外环绿带浦东段部分，浦东的5片楔形绿地的开发机制采用了更加市场化方式，即主要由新区政府将土地成片出让给国有开发企业后进行综合运作，形成土地开发和绿化建设的联动机制。

同时，不同的楔形绿地都有各自的国有开发企业作为开发主体，市政府和新区政府只在楔形绿地整体规划目标的制定和绿地指标的分解上进行控制和审批，而具体的开发事宜主要由各自的开发企业完成。从目前建设情况来看，5片楔形绿地的开发模式实施效果较好，部分楔形绿地的建成度较高，本文对5片楔形绿地中开发时间较早、开发模式较为成熟的张家浜楔形绿地进行深度剖析，详细介绍其实施过程中的经验和面临的挑战。