上海市浦东张家浜楔形绿地的规划建设实践

 

张家浜楔形绿地位于浦东的建成区中心位置，规划总面积约14.5km2，是浦东中心城区内最大的城市绿地。该地区早期是浦东的农村化地区，由于20世纪90年代浦东的开发开放，该区域也开启了城市化的进程。此外，由于中央和上海对浦东的定位不断提升，张家浜楔形绿地的规划目标和空间战略也在持续优化中。

 

可见，张家浜楔形绿地的规划演进和开发模式在上海楔形绿地的开发中具有代表性，其规划建设经验值得研究。

 

3.1张家浜楔形绿地的规划建设历程

 

从规划程序来看，张家浜楔形绿地规划编制基本按照市政府提出的城市总体规划进行布局引导，新区政府通过单元规划的规模框定和控制性详细规划的指标分解来实现总体规划的目标[17]。

 

在开发初期，因为开发机制和开发资金来源尚未明确，各方利益的博弈使得控规编制推进艰难，经过长达13年(1994—2007年)的规划研究和编制工作，政府认可并批复了《张家浜楔形绿地控制性详细规划》(2007版，以下简称“07版控规”)；在07版控规批复后的10年里，由于发展理念的转变，以及经济、社会、生态利益的再平衡需要，新区政府又在2017年完成了新一轮的《张家浜楔形绿地控制性详细规划修编》(以下简称“17版控规”)。由于2版控规在楔形绿地的开发中起了至关重要的作用，本文进一步介绍2版控规的规划背景和规划内容。

 

从浦东规划与自然资源局和楔形绿地开发企业相关负责人访谈中得知，1994—2007年的楔形绿地规划建设突出表现为“一书两证”①的项目批租开发建设和楔形绿地控规编制的双轨并行。在早期各方利益群体博弈导致控制性详细规划推进困难的情况下，为尽快启动楔形绿地的开发建设，政府牵头采用“一书两证”的方式获得规划许可，先后引进以汤臣高尔夫和东郊宾馆为代表的“低密度、高绿化率”的若干开发项目，从而保证楔形绿地经营性地块的生态属性。截至2004年，规划区域内金桥路以西的片区约6km2的土地以此批租方式进行经营性的开发建设，导致原规划区内城市绿地面积有较大的缩减。

因此，为保证剩余8.5km2土地的城市绿地指标，提出要将经营性用地和城市绿地以2:8的比例进行开发，但为了照顾动迁居民“离土不离乡”的情感需求，又从城市绿地中扣除74hm2的土地指标用于回迁房的建设。但国有开发企业进行测算后认为，剩余土地若按平均容积率低于1.0的低密度开发，至少需要30%的经营性地块才能保证资金平衡，后期经过市政府领导的协调，最终确定剩余土地中经营性土地和城市绿地按约2.5:7.5的比例进行分配。

此外，浦东另一片东沟楔形绿地通过经济测算，也认为建设用地(容积率平均约为1.0)与城市绿地按3:7来划分可满足楔形绿地开发的营收平衡，因此后期浦东剩余的3片楔形绿地也基本按照同样的思路对规划土地进行切分。至此，浦东楔形绿地区域以经营性地块开发获得的资金反哺土地征收安置，绿地和基础设施建设的开发机制逐渐建立，07版控规也在明确了开发机制后顺利完成编制并获得批复[21]。

 

07版控规在规划布局形态上，坚持楔形绿地的结构完整，形成东西向贯穿的大型城市绿地，该规划结构一方面可以利用张家浜楔形绿地作为城市的生态安全屏障，为市民提供生态服务和社会服务，防止未来南北两侧的城市建成区连绵成片，实现总体规划中“通过楔形绿地将市郊清新空气引入中心城，缓解热岛效应，完善城市结构形态和生态环境”的总体目标；另一方面则使得两侧经营性地块可以便利地利用邻近的城市资源，避免基础设施的重复投资(图2)。07版控规中规划建设用地总计1352.4hm2，其中城市绿地总面积为456.3hm2，公共服务设施为266.9hm2，规划总建筑规模为352.6hm2[22]。

 

2007—2017年，国有开发企业根据07版控规展开楔形绿地内的市政基础设施和社会配套设施的建设，在保证楔形绿地内基础设施系统可以基本满足这一阶段社会服务的同时，为未来规划调整预留了弹性空间。考虑到张家浜楔形绿地南北两侧的金桥镇和张江镇在最新一轮上海城市总体规划中都提升为城市副中心，张家浜楔性绿地的定位也随之调整优化[21]。以最新浦东足球场选址于楔形绿地内为契机，政府会同国有开发企业启动了张家浜楔形绿地的新一轮规划调整。

 

17版控规的规划目标是将张家浜楔形绿地打造成为“上海中心城东部战略性的生态休闲区”。在楔形绿地西北侧，结合浦东足球场及规划相交的2条地铁线采取TOD开发模式，将07版控规中散布在绿地北侧的商业、办公、酒店集中于足球场和地铁站布置，提高该区域混合开发强度，各地块容积率为3.5~4.2[23]，而在产业培育方面，利用浦东足球场的品牌影响力，大力引进与体育和电竞相关的产业；此外，为了实现职住平衡的目标，在楔形绿地北侧还规划了大量住宅地块，容积率约为1.5~2.5；而在楔形绿地南侧靠近张江科学城的经营性地块，规划打造集花园办公、生态社区、特色商业和创业平台为特色的综合区域，除少数地块外，经营性地块容积率均在1.0以下，从而与周边已建地块及南侧张江科学城的低密度开发相适应[23]。为了加强楔形绿地和南北经营性地块的功能耦合，绿地本身也植入运动休闲、科普展示、文化艺术等特色功能模块，既与周边的地块形成功能上的互动，也加强了市民游览绿地的体验感和参与感。

 

通过现场踏勘和资料查阅，目前张家浜楔形绿地的市政基础设施建设已经基本完成，近344hm2的楔形绿地开发在2016年启动，重点区域的商业、办公和住宅开发已经在2020年集中开工，整个楔形绿地区域已进入全面建设阶段。