响应区域洪涝灾害的城市公园系统规划与建设研究——解读纽约城市公园系统的构成模块、建设统筹与执行策略

 

摘    要：在区域洪涝灾害频发的背景下，城市公园系统的规划与建设是城市防灾减灾体系中的重要一环。2012年，台风桑迪(Sandy)给纽约造成了人员伤亡、电力设施受损、交通系统瘫痪、城际交通中断、海水倒灌导致的内涝等诸多后果，促使整个社会开始思考防灾抗灾应对措施及城市自身韧性和适应性问题。

 

基于该背景，以纽约市2013、2015年总体规划和2016、2017、2018、2019年总体规划实施的评估版本为基础，从构成模块、建设统筹、执行策略方面进行比较，解读和分析总体规划为导向下的响应区域洪涝灾害的纽约城市公园系统。分析发现，纽约市总体城市规划在落实“规划前评估”“规划中监控”“规划后评价”方面形成持续跟踪、协同、补充的动态监控式评价机制。

 

在该机制主导下，执行部门构建、量化和细化基于上位总体规划的“愿景-策略-行动”指标体系，形成依托纽约城市公园系统的可操作性强的政策与行动，从而助力于响应区域洪涝灾害的城市建设和城市可持续发展的总体目标。

 

 

城市公园系统在生物多样性保护、城市生态环境可持续、空气质量与水质改善、自然灾害缓解等方面有着巨大的生态价值和潜在的溢出效应。20世纪90年代以来，对城市公园的关注转变为与自然共生的长期适应能力的探索，这既是平衡社会系统与自然生态系统发展的过程，也是通过适应性循环、综合系统反馈、跨尺度动态交互建构“社会-生态系统”空间恢复力的过程。

 

近年来，区域性洪涝灾害的频发为城市公园系统的建设提出更为具体的要求，防灾减灾策略已由传统的工程措施转变至工程措施与用地规划策略等软措施相结合的方式。协调用地规划与地质灾害防治的关系，通过用地规划手段来保护自然生态，降低地质灾害对城市的影响，这是国际防灾减灾的趋势[1]。 

 

对于近年来国内频发的区域洪涝灾害，城市公园系统的规划与建设需要做出有针对性的响应，这是一个需要探索的话题。目前，针对国内城市公园系统的建设问题，既有学者从公共健康的视角来探索城市公园与运动设施在城市与社区中的布局、建设、管理模式[2]；亦有学者从公园城市理念出发探索城市自然系统整体修复方法，提出由对象层级确定、生态问题识别、策略路径构建、项目实施引导组成的修复框架[3]；也有学者分析和比较了城市公园系统建设与实践的多国家、多城市经验[4-5]。这些研究对城市公园系统的建设具有重要参考价值。

 

本文主要介绍纽约市在台风桑迪之后，在2013、2015总体规划和2016、2017、2018、2019总体规划实施的评估版本中，城市公园系统如何通过规划与行动策略来强化城市的雨洪调蓄能力，以响应未来还可能发生的区域洪涝灾害，以及如何通过响应与行动策略来及时应对全球性气候变化和灾害风险带给城市的挑战。该案例为中国城市公园系统的规划、投资、建设、执行、管理、运营、监测提供新的思考路径，也为我国深化和优化灾害响应的城市公园系统规划提供借鉴。

 

1  缘起：响应区域洪涝灾害的纽约城市公园系统

 

2012年，台风桑迪给美国造成近500亿美元的经济损失(图1、2)。除了人员伤亡之外，台风还导致电力设施受损、交通系统瘫痪、城际交通中断、海水倒灌导致的内涝等一系列问题[6]。



纽约23.067km2公园被淹没，损失达到近8亿美元[7]。在桑迪席卷之后，满目疮痍灾情显示出纽约市在防御台风灾害方面的综合能力明显不足和公众应对灾害经验不足的问题，也让整个社会开始思考防灾抗灾应对措施，以及城市自身的韧性和适应性，包括从城市本身、海岸线、城市公园系统到崭新的生活、通勤和消费方式等多个方面。