业治理工具体系的多样化及其作用方式

 

治理工具是实现治理能力的重要方面，不同行业和治理层级适用的治理工具并不相同，其中政府主导下的各类治理工具，包括但不限于以下几方面。

 

4.1政策文件体系

 

文件治国在我国的政治生活中客观存在[3]，作为重要的治理工具，从中央到市县乡镇可以发布不同等级效力的政策文件，本行业亦不例外。

 

2002年国务院印发《关于加强城市绿化建设的通知》(国发〔2001〕20号)，主要针对当时快速城镇化发展背景下行业出现的种种乱象，阐明了城市绿化的重要意义、指导思想和主要任务，以及规划编制实施、资金和用地保障、科研设计、法制建设和组织领导等方面的要求[4]。此外，中共中央、国务院在生态环境保护、生态文明建设、城市工作、碳达峰碳中和、城乡建设绿色发展、城乡历史文化保护传承、海绵城市建设、国土绿化、老旧小区改造等相关领域的政策文件中也多次对城市园林绿化做出相关要求。

 

改革开放以来，国家建设主管部门针对园林绿化事业发展出台了大量政策性文件，既有指导全行业发展的综合性文件，如《关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》，也有就公园管理、古树名木保护、工程建设管理等行业某一专业领域或专门事项出台的针对性文件。

 

省级建设主管部门一般会根据上述文件转发或出台针对性的实施意见或方案，用以指导地方城市政府具体落实。部分发达省市结合自身实际出台的政策文件中的先进理念和做法也常被国家部委吸收推广。

 

各级各类政策文件明确了行业发展导向，引导行业发展积极参与中央和地方国民经济社会发展全局和重点工作，引领了行业科学有序地发展。　

 

4.2法律法规体系

 

改革开放以来，我国立法事业获得了巨大发展。伴随“依法治国”的发展进程，“依法治绿”取得长足进展。

 

一是行业单独立法实现了零的突破。原建设部于1982年12月颁布了《城市园林绿化管理暂行条例》，1992年6月国务院颁布的《城市绿化条例》是我国唯一一部城市园林绿化领域的专门性行政法规。

 

二是大量上位法律和建设主管部门主导一系列行政法规的出台客观上规范和保障了行业发展。如《物权法》《行政许可法》《城乡规划法》《建筑法》《招标投标法》等法律涉及的物业管理、行政许可、规划编制、建筑工程招投标等内容规范和保障了行业发展。《历史文化名城名镇名村保护条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等行政法规也涉及了本行业的诸多内容。

 

三是大量的部门规章、地方性法规和地方政府规章成为行业主管部门和地方政府推动城市园林绿化行业健康发展直接而有效的治理工具。部门规章如《城市古树名木保护管理办法》《城市绿线管理办法》《国家重点公园管理办法(试行)》《城市湿地公园管理办法》《园林绿化工程建设管理规定》《城市绿地系统规划编制纲要(试行)》等；地方性法规如各地的城市绿化条例及其实施细则等。

 

法律法规体系作为行业治理的关键性工具类型，其从管理机构、责任主体、用地和财政投入、绿化资源和成果保护、规划建设程序及实施管理等方面实现了制度层面对行业发展的有效保障。

 

 

1992年发布的《公园设计规范》开创了行业标准化工作的先河，至今已经初步建立了涵盖国标、行标、地标、团标四大类型的行业标准体系。

 

据统计，截至目前行业已经发布并正在实施的国标和行标共计35项。包括《城市绿地规划标准》等7项工程建设国标、《风景园林基本术语标准》等20项工程建设行标、《公园服务基本要求》1项国家产品标准和《城市园林苗圃育苗技术规程》等7项行业产品标准。另外，《城市绿地防灾避险设计导则》等一系列导则、指南类标准和大量的地方性行业标准不断出台。

 

2019年10月，中国风景园林学会发布《园林绿化工程施工招标投标管理标准》等3项首批学会团标，自此团标成为行业标准化工作的主战场，标志着行业标准化工作进入了新的历史时期。另外，城乡规划、建筑、环卫等相关行业中也有大量涉及本行业内容的标准，如《城乡用地分类与规划建设用地标准》保障了城乡规划中绿地指标的底线要求等。

 

行业标准化体系的建立和完善明确了行业发展的技术底线要求，规范了行业技术管理，推动了技术普及，促进了行业规范、健康、有序发展。

 

 

 

政策性规划主要包括与国民经济和社会发展五年规划同期的行业发展规划和纳入城乡(或国土空间)规划体系的空间规划2种类型。

 

住建部通常将城市园林绿化五年发展规划的有关指标和规划内容纳入住房和城乡建设事业、市政基础设施、人居环境建设等相关规划，并从“十一五”时期开始组织园林绿化五年发展研究。2000年以来，越来越多的省份和地级城市，甚至县(市、区)开始编制独立的行业五年发展规划。五年规划通过明确发展目标指标、指导思想、重点任务和配套政策等内容，凝聚政府和社会各方共识，引导重大项目立项投资，是引领行业发展的重要治理工具。

 

改革开放以来，城乡规划体系逐步建立并日益完善，城市绿地作为重要城市用地类型在多层级城乡规划体系中日益受到重视和系统性的有效保障。《城乡规划法》明确绿化用地应当作为城市总体规划的强制性内容，城乡规划确定的绿地禁止擅自改变用途；《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》指出控制性详细规划应当包括绿地率指标、各类绿地范围的控制线(绿线)及控制要求；城市绿地系统规划则深化细化了上位规划中的绿地相关指标、空间布局和类型细分。伴随国土空间规划体系建立，作为重要的生态空间要素，城市绿地的用地保障将进一步得到加强。另外，2000年以来，各地涌现出的城市生态保护与建设规划、生态控制线规划、公园体系规划、绿道绿廊系统规划等规划类型，也有效推动了行业发展。上述各类空间规划保障了园林绿化的用地需求、推动了项目的建设实施，成为促进行业发展重要的治理工具。

 

 

城乡建设领域逐步建立完善了工程建设管理体系，项目立项、可行性研究报告、环境影响评价、规划编制评审和审批、设计方案审查、施工图审查、工程造价、工程监理、工程验收等环节均形成较为规范的管理程序，以及相应的招投标、专家咨询评议制度等，并以法律法规、部门规章、政策性文件、标准规范等制度性形式固化下来。我国从20世纪80年代中期逐步建立起了政府建设工程质量监督制度和安全生产管理制度，先后以国务院令的形式印发施行了《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》，各地相继成立了包括城市园林绿化工程建设的质量监督和安全生产管理职能的相关机构，南京、苏州等城市还成立了园林绿化领域的相应专门机构。近2年来，住建部联合国家市场监管总局发布了《园林绿化工程施工合同示范文本(试行)》，中国风景园林学会发布了园林绿化工程施工的招标资格预审文件、招标文件的示范文本。在上述工程建设管理体系下，城市园林绿化工程建设管理日益规范，极大加强了质量、安全、廉政、生态等各类风险管控能力，成为保障行业发展重要的治理工具。

 

 

依托城乡规划监督制度的发展建立，行业逐步形成了督察问责制度。原建设部于2002年开始试点城乡规划督察制度，2006年正式实施[5]，并于2008年发布《城乡规划督察员管理暂行办法》[6]，各省也逐步出台了省级城乡规划督察办法，规划层面包括绿地侵蚀占用等问题得到了有效遏制，绿地空间保护在规划编制、审批、实施、管理层面得到了制度性的督察监管保障。

 

近年来，各级各类巡视、考核、督察、监察等督察问责制度日益完善，随着生态文明理念和城市历史文化保护传承工作的落实深入，城市园林绿化资源保护被纳入督察问责清单，如成都桂花巷砍树和广州大规模砍伐城市树木等导致重大社会负面舆论的行业相关事件受到中央层面关注，引发行业重大反响，对各类违反自然规律、城市发展规律和行业发展规律的错误做法起到了极大的震慑作用。督察问责制度客观上成为行业治理中纠偏扶正的重要工具。

 

 

行业的执法监察制度是依托城管执法监察制度发展起来的。改革开放以来，城管执法监察制度的建立大致经历了城建监察、城管监察综合执法、城管执法监察3个阶段的探索发展[7]，城市园林绿化资源保护一直作为执法监察的重要事项。1992年发布的《城建监察规定》确定城建监察的监督、检查和管理对象包括园林绿化，随后各地纷纷成立了城市管理部门，2016年10月住建部正式设立城市监督管理局，2017年出台的《城市管理执法办法》明确指出“城市管理执法的行政处罚权范围，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权”，将《城市绿化条例》《城市市容和环境卫生管理条例》的内容纳入其中。各级城管执法监察制度的建立和逐步完善为城市绿化资源和绿化成果的保护提供了制度性的保障机制，是行业治理在执法方面重要的治理工具。

 

 

自1992年公布第一批国家园林城市30年来，共创建国家园林城市384个，生态园林城市19个，各省均开展了省级园林城市创建工作，其部分指标也已纳入各级文明城市、卫生城市、优秀旅游城市、中国人居环境奖等创建示范活动的指标体系。创建活动充分调动了各地推进园林绿化建设的积极性，作为行业发展的“指挥棒”，成为中央政府层面指导各地城市园林绿化建设中最为重要的激励性治理工具。

 

 

风景园林学科作为行业人才培养的核心学科，在国家住建、教育等相关部门的支持指导下，专业教育获得了空前发展。改革开放初期，仅北京林学院、同济大学、南京林学院等少数高等院校开设相关专业，各校年招生量不过数十人。2011年，“风景园林学”被列为一级学科后，学科建设加速发展。2017年北京林业大学风景园林专业进入国家“世界一流学科”建设行列。经过40多年发展，目前全国设有园林本科(或风景园林)专业的院校共278所，设置研究生学位点的高等院校及科研机构数量共有84所，其中学术博士点21个[8]，建立了较为完整的学科体系，培养了大批高水平人才，承担了大量理论和技术研究，客观上推进行业治理体系的正向演进。

 

 

改革开放以来，行业国际交流交往日益增多，整体呈现出了从引进学习吸收国外理念技术，并开放国内市场为主，向对外输出文化、技术和参与国际市场竞争为主转变。一方面，我国从改革开放初期就开始派遣留学生和访问学者，积极参与和组织IFLA(如2010年我国承办IFLA第47届世界大会)等国际学术交流活动，参评国际奖项，引入国外高水平规划设计、工程建设、设备材料类企业参与规划设计建设工作，主要以学习吸收国外先进经验为主。

另一方面，1998年昆明世园会成为行业面向国际发展的重要标志，自此我国开始积极组织承办世园会、园博会、花博会等国际性行业展会，参加国际行业组织并担任领导职务、招收国际留学生和访问学者，参与海外园林绿化规划设计和工程建设项目；再一方面，传统园林文化逐步成为国家对外交往的重要文化名片，以美国纽约大都会艺术博物馆建设“明轩”为标志，至今世界各地的中国传统园林已经超过100座[9]，而北京奥运会、上海世博会、APEC会议等国家对外交流交往活动的会址选择和规划建设均体现了传统园林文化精神，运用了传统园林营建技法，成为中国外交展示的突出亮点。40年来，各类国际行业交流交往活动作为行业治理的重要举措，既推动了行业技术和理念进步，也为中国园林文化走向世界、开拓国际市场业务、参与国际行业治理创造了条件。

 

4.11小结

 

除上述治理工具外，组织行业重大科研课题、学术交流活动和相关展会、评比达标表彰活动、职业技能培训和竞赛制度，建立和实施行业信息统计年报制度等治理手段均推动了行业治理体系发展，提升了行业治理能力。

 

综上所述，改革开放以来我国基本形成了以国家政策和行业政策为引领，法律法规体系、规划设计体系和督察监察制度为保障，园林城市创建活动为特色抓手，专业教育体系、专家咨询制度、科研创新体系和技术标准体系等为支撑，国际行业交流交往活动为拓展的多元治理工具体系，有效提升了行业治理能力现代化水平。