绿道实践进程的启示

 

 

规划作为一个连续的治理过程[66]，所面对的城市问题和建设需求具有时代性，加之土地附带着复杂的产权、利益关系，制度组织相对于学科产出的新理论方法常具有滞后性，难以在部门事权和条文规范中及时落位。

因此在城乡空间治理中，提级统筹的行动模式一方面能够高效快速地推动项目实施，另一方面多部门多层级在这个过程中的频繁接触，能够对新理论方法在落地过程中遇到的实际问题进行及时调整，为后续的常态认同建立和制度并轨的过程提供了系列经验。

 

同时，在规划建设中采取提级统筹行动模式也存在需要注意的问题。一方面，基于行政动员展开的行动本身无法持续再生产，这是此行动模式的天然弊端，即虽然能够在短时间内取得正面空间效果，但若未能对接到制度化过程，那么后续相应的建设项目只能不断通过新的提级统筹建设开展[22,24]，长远来看会造成正面成果耗散并扰乱常态治理，形成路径依赖[67]和治理内卷化[68]，使得滚动式的空间治理权力结构不断“另起炉灶”和“重复建设”[66]，带来空间和使用上的不利影响[69]。


另一方面，建设项目具有相对不可逆的性质，一经落地难以轻易改变，并且涉及大宗资金、人员的变动，更遑论当下城市发展面对的存量背景下的复杂利益格局，在这样的条件约束下，提级统筹方式的使用需要经过反复推敲，否则将带来土地资源和人力物力的浪费。

 

 

绿道能够进入制度并轨阶段，说明其在缓解城市环境的时代性矛盾上是有效的。改善生态环境是绿道理论被引入中国的主要初衷[27,70]，但真正让绿道全面铺开的原因则来源于其对用地指标的弱依附[71]和对各类活动、服务功能的灵活承载[72]，尤其是用地紧张的城区内，绿道能够绕开征地补偿和用地指标的直接成本，通过提升公园绿地可达性，联通和强化包括微绿地、非正式空间等在内的各类公共空间服务效能[73]，与环境改善、居民使用、身心健康和产业提升发生联系。

 

但绕开了直接成本则带来了另一种间接成本的产生，即“共建共用”带来的部门横向协作和沟通成本，这也是绿道能够通过提级统筹取得成功的本质原因—该行动模式的最大特点便是通过扁平化组织和政治势能推动在短时间内覆盖这样的横向成本。而对于活动的强黏性则指向了新时代的空间需求转变，并且这种转变对既有土地、产权、事权结构提出了挑战。

因此在制度并轨的过程中，要么对用地和指标的进一步改革做出回应，要么在事权上进行精细化重构，健全和创新多功能空间的管控机制。

 

这种提级统筹、常态认同、制度并轨的“三段式”治理过程本质上是建立多部门合作的价值共识和实现制度支撑的过程[74]，其中前者离不开成效价值在政府、市场、公众的三边认同，后者则是价值认同在运作规则层面的具象。虽然在绿道经验中，这种“三段式”发展整体上是相对平稳过渡的，但其自身就意味着2次对于组织模式的推翻，第一次是“专事专办”的暂时集结，第二次是制度规范化的再分散，并且2次推翻都存在不可消减的行政成本和结果不确定性。

因此，这种“三段式”发展的内生动因还是由于现有组织结构和制度体系对时代问题的反馈不足，这也是全面深化治理需要回应的内容。

 

因此实现建设善治的渐进式治理，不仅需要空间经验与学术推敲，也需要价值认同和文化思考，即规划理念或手段的发展不仅需要对时代性问题的机制解剖、需求细化和空间重构，还需要与部门组织方式、行政结构、物权关系、协作模式、传导机制等内容充分衔接。

 

3结语

 

本研究基于可公开获取的文献资料总结中国近20年来绿道实践的发展脉络和制度化经验，为其他规划理念或手段的现实阐发提供注脚。从提级统筹、常态认同到制度并轨的过程中，绿道的规划法定性逐渐上升，实现从附加项、可选项到必要项的角色变化

能够通过“三段式”路径实现制度化离不开绿道自身在土地利用、指标依赖和功能承载方面的特性，而这种发展路径也存在自身弊端，从三段式转向渐进式，需要考虑规划和行政的双线可持续，实现全链条的价值认同。