中国60城山地本体保护界线划定模式：单因子与综合因子技术

山地本体保护界线的划定模式

本研究选取的 76 份文本可被归为 2 种类型：一是空间规划类，总数 46 份，侧重管控土地利用的类型和强度；二是法规条例类，总数 30 份，包含地方性的立法和部门的管理规定。空间规划类文本可细分为 5 个子类，分别为城市规划类（15%）、山地专项保护规划类（22%）、土地利用规划类（17%）、自然保护区规划类（1%）、生态建设规划类（5%）；法规条例类文本包含 3 个子类，分别为生态环境保护条例类（7%）、山地保护条例类（32%）与城市风貌保护条例类（1%）。山地专项保护规划及条例在总文本数中的占比超过1/2，表明中国不少城市对山地景观保护工作给予相当重视，通过将其列为相对独立的政策以深入研究。

依据不同城市的相关文本，归纳出山地景观保护规划与立法中的界线划定因子 （表 1），需要注意的是，为尽可能完整真实地展示相关案例城市的技术方法，本研究对涉及的划定因子均予以保留，仅作客观陈述。同时，将案例城市的山地本体保护界线划定模式、山地内部管控强度划定模式、山地周边管控界线划定模式分别归类②。

文本类型与结构

2.1 山地本体保护界线的划定模式

60 个城市的山地本体保护界线的划定模式可分为 4 类，分别是单因子划定、综合因子划定、无清晰划定及无划定。“单因子划定”指在划定山地时，有且只有单个划定条件，包含行政区划、管控分区等经济社会划定因子或高程、坡度、起伏度等地貌特征因子；“综合因子划定”是指在划定山地时，出现一个以上的划定条件或多个单因子条件并列存在；“无清晰划定”是指对山地的划定存在歧义或划定模糊；“无划定”指的是未对山地进行任何划定。

1）单因子划定

在单因子划定类别中，包含 5 个城市，划定因子为绝对高程、相对高程。依据相对高程划定山地本体的城市分别为福建省莆田市、广东省汕尾市、河南省驻马店市及十堰市。例如，莆田市的划定描述为“本条例所称的山地是指主峰与谷底之间相对高程不低于 30 m 的自然山脉、山地、丘陵”[35]。依据绝对高程划定山地本体的仅有云南省大理白族自治州，描述为“苍山保护管理范围：东坡海拔 2 200 m 以上；南至西洱河北岸海拔2 000 m 以上；西坡海拔 2 000 m（由西泪河北岸合江口平坡村至金牛村）和 2 400 m（由光明村至三厂局）以上；北至云弄峰余脉海拔 2 400 m 以上（略）”[36]。

2）综合因子划定

在综合因子类别中，包含 19 个城市，划定条件可细分为 4 类。

①定量：指划定依据用可量化的标准进行描述，包含 5 个城市，又可细分为 4 类。其中，使用“绝对高程 + 坡度”划定的有山东省日照市与浙江省丽水市，日照市的描述为“本办法所称山地，是指 25°以上的坡地和海拔 100 m 以上的山头”[37]；使用“绝对高程 +延伸距离”划定的仅有广东省珠海市，描述为“海拔 25 m 等高线以下向外延伸至 200 m 以内的区域，经依法批准的建设项目应当依山就势建设，保持山地原貌，严禁开挖山地”[38]；使用“坡度 + 绝对高程 + 植被覆盖度 + 山地体量”作为因子指标赋值计算划定的为湖南省益阳市；使用“坡度 + 绝对高程 + 全累计曲率 + 山地阴影 + 高程变异系数 + 等高线密度 + 相对高程”作为因子指标进行划定的为贵州省贵阳市。

②定性：指用某种非量化的标准对山地本体进行价值判断，通常采用语句直接描述的形式，包含 2 个城市，分别为威海市与四川省泸州市。例如，威海市的描述为“符合下列条件之一的山地，应当纳入保护名录：（一）反映城乡自然山水格局主要特征的；（二）承载地域历史文化记忆的；（三）具有生态保护和修复、防洪排涝、水源涵养等功能的；（四）具有特殊经济、文化、社会、生态和军事价值的（略）”[39]。

③定量 + 定性：指将定量与定性描述相结合，共同用于划定山地本体，包含 10 个城市。分别为四川省攀枝花市（绝对高程 + 管控分区）、内江市（相对高程 + 管控分区），广东省云浮市（坡度 + 相对高程 + 管控分区），深圳市（坡度 + 绝对高程 + 管控分区），湖北省咸宁市（相对高程 + 管控分区 + 延伸距离），济南市（坡度 + 植被覆盖 + 管控分区），柳州市（坡度 + 相对高程 + 剖面类型（曲率）+ 管控分区 + 延伸距离），三亚市（坡度 + 相对高程 + 绝对高程 + 延伸距离 + 管控分区），北京市（行政区划 + 绝对高程 + 管控分区 + 延伸距离），武汉市（坡度 + 相对高程 + 延伸距离 +管控分区）。

④特定的用地类型与区位：包含 2 个城市，分别为资阳市与江苏省无锡市。资阳市的描述为“下列保留山地应当纳入山地保护专项规划予以保护：（一）风景名胜区、城市公园、文物保护单位范围内的山地；（二）饮用水水源保护区内的山地；（三）生态公益林、生态红线范围内的山地（略）”[40]。无锡市的描述在直接列举之上加入“山脊”的划定标准，即“境内长江、太湖、京杭运河等主要流域性河流两岸、湖海岸线和水库、堤坝至两侧自然地形的第一层山脊范围内的山地丘陵划定为山地资源特殊保护区”[41]。

3）无清晰划定

无清晰划定类别包含 8 个城市，分别为河南省三门峡市、湖南省岳阳市、江苏省镇江市、山东省枣庄市、陕西省安康市，以及辽宁省本溪市、盘锦市、沈阳市。例如，三门峡市的描述为“本条例所称山地，是指本市行政区域内的自然山地，具体范围由市人民政府确定”[42]。