英国生态基础设施规划治理发展演进趋势与特征

 

 

面对土地、能源和生态环境等城市发展带来的新挑战，英国生态基础设施规划治理的目标导向从“提高生态服务”逐步转向“支撑绿色发展”，致力于更充分地发挥生态基础设施对城市绿色转型发展的基础性支撑作用。

 

一方面，通过提供户外生产生活空间，改善绿色健康福征，倡导绿色出行，促进能源节约和环境改善;另一方面，通过生态修复和生态建设，恢复自然生态过程，提高城市生态安全韧性，优化土地利用方式和城市布局。

 

例如，伦敦将奥林匹克公园所在的利亚河谷(Leavalley)打造为联系南部泰晤士河与北部结构性绿地的区域性生物多样性廊道，通过扩大滨河森林湿地、建设可持续排水系统，周边建筑达到ioo年一遇防洪标准，并提高了河谷沿线地区的降温增湿、通风廊道等安全韧性作用;通过绿道建设，增加周边居民绿色出行、户外运动以及接触自然的机会，倡导绿色健康生活方式。同时，随着土地整治，大量发展空间和机遇得到释放，使利亚河谷地区由先前发展滞后的城市边缘地带转变为创新功能不断聚集的活力社区(图1)。

 

因此，生态基础设施不仅是提高城市生态系统服务的物质空间，更是匹配绿色生产生活和发展方式、促进土地集约高效利用和城市绿色转型发展的必要支撑。

 

 

英国推行的地方主义治理和规划体系改革充分促进了各地城市治理的发展。但是，随着生态基础设施规划建设在各地深人推进，私营部门、慈善机构、专业公司等多元主体在建设管护环节的参与度逐渐提升，使管理事权和所有权属更为复杂。针对市镇地方自治、事权部门划分、权属主体复杂等“各自为政”现象带来的空间碎片化、效能割裂化等问题，英国不断优化“协同共治”的组织形式，多层次促进各类城市绿化和生态资源整合，提高生态基础设施对城市生命支持系统作用的整体性、协同性。

 

英国各地的生态基础设施治理组织形式以“层级衔接、区域联合、部门协同、专业合作”为主要特征。首先，城市政府拥有生态基础设施管理事权，由市长牵头对相关部门和市辖区进行条块整合协调。其次，市辖区负责搭建多专业合作平台，协调土地利用规划、公共卫生等相关公共领域，并将具体建设管理纳入更宏观的经济社会和环境发展框架。再次，社区治理的重要性随着城市财政持续紧缩而凸显，社区团体、企业和居民成立合作组织，深度参与生态基础设施建设和管理。

最后，跨社区、跨市辖区的次区域层面通常以信托基金、管理委员会等较为灵活的合作伙伴关系形式开展联合工作，促进更具战略意义的跨行政区域层面生态效益目标的实现[19]。因此，着眼于长远和全局目标的治理组织形式，是生态基础设施规划治理体系的内在要求，也是不同主体、不同尺度视角下协同推进生态基础设施建设管护、实现生态效益提升的根本保障。

 

 

近年来，英国各大城市公共财政预算始终在宽裕和紧张之间循环，所以仅在政府层面完善规划实施机制并不能确保生态基础设施获得持续的资金保障，而长期、稳定利用社会资本的前提在于完善的增收机制和足以抵消成本的收益来源。然而，公共利益视角下综合多元的生态效益难以转变投资者将公共产品投入视为“法定额外成本”的固有印象，需将生态基础设施的经济社会价值以货币价格形式量化评估为在一定程度上可定价、可交易的生态服务和生态产品。

 

在多元主体广泛参与生态基础设施规划治理的趋势下，英国在公共利益视角下的“效益概述”基础上拓展了兼顾政策制定和投资决策需要的“价值核算”和“收益评估”。英国政府成立自然资产委员会，制定自然资产价值核算框架，开展生态系统服务价值量化评估，证明生态基础设施与其他基础设施拥有相似甚至更高的投资回报，而减少投资则须付出更大成本。

例如，相关研究指出，伦敦城市森林在空气污染和洪涝灾害缓解、森林碳汇、建筑节能减排等方面的生态效益货币价值合计约为1.34亿英镑/年（约合人民币12.77亿元/年，参考2015年英镑年度平均汇率），而利用其他方式替代或弥补这些生态效益将花费61.2亿英镑（约合人民币583.24亿元，参考2015年英镑年度平均汇率）[17]。

再如，伦敦绿色空间可减少市民医疗支出9.5亿英镑/年镑年度平均汇率），因此可考虑将部分公共卫生预算用作绿色空间管护[18]。所以，自然资产投资收益量化评估是吸引社会投资决策的重要保障，也是引导公共财政预算政策调整的重要依据。在提高自然资产价值的目标下，构建自然资产价值核算体系是持续推进生态基础设施建设管护的必要机制保障。