迪庆州公益林生态补偿机制的实施效果与优化
摘要：为探讨迪庆州公益林生态补偿机制的实施现状与优化路径，通过分析迪庆州公益林的面积分布、补偿资金的分配与使用，以及补偿效果的评价，揭示了补偿机制在提升森林资源和林农生活水平方面的积极作用；同时，列举了补偿资金拨付困难、区划界定基础工作不到位以及林农利益诉求未得到充分满足等问题。采用定性分析方法，结合迪庆州的实际情况，提出了统一资金拨付渠道、建立横向补偿机制和完善区划落界工作等优化建议，可有效提高公益林生态补偿机制的效率和公平性，促进生态保护与林农利益的和谐统一，为迪庆州乃至类似地区的公益林生态补偿机制提供了改进方向和策略参考。
随着生态文明建设的不断推进，公益林作为林业分类经营的重要组成部分，承担着维护生态平衡、保护生物多样性等多重功能[1]。生态效益补偿是一种综合手段，主要目的是以政府为主导，对利用及提供森林生态效益的主体之间的利益进行均衡以及激励，对林权所有者因公益林发挥生态效益而进行经济补偿[2]。云南省迪庆州作为一个生态环境独特且敏感的地区，其公益林的保护与管理具有特殊的地域意义。本研究围绕迪庆州公益林生态补偿机制的运行情况，针对发现的问题和不足，探讨可能的改进路径，提出具体的优化建议，以期为迪庆州乃至相似生态区位的公益林管理和生态补偿政策的完善提供参考和借鉴。
1迪庆州林业发展情况
目前，迪庆州林地面积达到了176.68万hm2，其中，森林面积为148.3万hm2，灌丛林地覆盖大约25.97万hm2。迪庆州的森林覆盖率高达63.98%%，林业内森林面积94.6万hm2，占比高达83.71%，其中乔木林约76.86万hm2，占据林地总面积的81.23%，承担着生态服务主要供应者的作用。此外，未成林地、苗圃地、无立木林地以及宜林地面积分别为7921.3hm2、402.7hm2、1640.3hm2和5976.8hm2，共同构成了迪庆州多样化的林业资源结构，为宜林地的未来发展提供了丰富的潜力。
2迪庆州公益林生态效益补偿现状
迪庆州目前公益林覆盖面积153.55万hm2，占林业用地总面积的86.91%，其中纳入生态补偿机制的面积为79.86万hm2。自2009年开始实施公益林生态效益补偿政策以来，迪庆州累计发放补偿资金高达21.72亿元，直接惠及了超过8万农户和30余万民众，有效提升了当地社区的生活水平和经济福祉。在精准脱贫战略的推动下，“十四五”期间，迪庆州加大了对林草建设的投入力度，累计投资8.74亿元。其中，仅向农户发放的公益林生态效益补偿资金高达5.4亿元。补偿标准为国有8元/667m2·年，集体16元/667m2·年。
3迪庆州公益林生态效益补偿实施效果
3.1森林资源大幅提升
自森林生态效益补偿政策在迪庆州实施以来，该州森林资源经历了显著的正向变化，彰显了政策的有效性与生态环境保护的进步。具体来看，迪庆州的森林覆盖率从“十一五”期初的73.12%升至“十四五”期间的77.63%，净增长率达4.1%。不仅提高了生态环境质量，也增强了生态系统服务功能，如水源涵养、空气净化和生物多样性保护。公益林区森林面积从67.55万hm2增长至83.26万hm2，净增15.71万hm2，表明了迪庆州在维护生态平衡方面的努力取得了实质性成果。森林蓄积量的显著增长，从1123.23万m3跃升至2004.83万m3，净增881.6万m3，这不仅反映了森林生态系统质量的整体提升，表明迪庆州在木材安全和生态旅游潜力获得了增强。乔木林单位面积蓄积量从27.95m3/hm2上升至38.85m3/hm2，净增10.9m3/hm2，也进一步证实了森林生长的良好趋势和生态建设的成功。
3.2补偿资金的分配使用逐渐规范
迪庆州在公益林生态效益补偿机制的实施过程中，经历了一系列重要的改革与优化，逐步推动补偿资金的分配与使用走向规范化和科学化。自2007年规定了补偿资金的分配比例以来，迪庆州不断调整和完善相关政策，到2011年的补偿资金比例要求的调整，再到2021年云南省出台的新管理办法，这些措施显著提高了补偿资金的使用效益。新的管理办法明确了补偿费标准为240元/hm2·年，并推行了管护费与补偿费的分离，这一转变不仅解决了以往列支资金的问题，还确保了资金分配的透明性和效率，有效避免了县级资金结余过多的问题。同时，这种由比例制向分离制的转变，更好地保护了林农和护林员的利益，使得补偿资金的使用更加贴近需求[3]。
3.3补偿绩效评价体系逐步完善
在云南省不断加强财政资金绩效管理的背景下，迪庆州公益林生态效益补偿的绩效评价体系也日趋完善。省级和国家级层面相继出台了财政支出绩效评价办法，旨在优化财政支出结构并提高其效益。特别是自2006年以来，云南出台了一系列评价办法，至2016年国家进一步发布了林业资金绩效评价的相关办法，为公益林的绩效评价提供了明确的指导和标准。这些办法不仅细化了评价的内容，而且将评价结果直接与下一年度的资金分配挂钩，体现了奖优罚劣的管理机制。通过委托第三方进行客观公正的评价，迪庆州形成了一套综合性的国家级公益林绩效评价体系。更重要的是，绩效评价的实施促进了资金的合理分配，确保了公益林管护的科学性和有效性[4]。
3.4公益林资源动态管理机制逐步完善
随着地方经济的快速发展，迪庆州面临着日益增长的建设用地需求，这无疑对公益林的保护构成了挑战。在此背景下，迪庆出现了公益林被征占用的现象，影响了包括国家级、二级和三级在内的公益林。为了维护公益林的稳定性，国家和省级层面紧急出台了相关政策，并逐步形成了公益林资源动态管理体系。通过实行年度矢量数据校核和“占补平衡”原则，以确保“占一补一”，即任何征占用公益林的行为都必须按照相应的规定补偿同等价值的公益林地[5]。此外，补入的公益林必须符合严格的区划界定规定，确保补偿地的质量和功能不亚于被占用的林地。结合森林资源监测，开展了公益林资源的专项监测活动，并建立了公益林资源数据库，这不仅实现了公益林资源档案的动态管理，还促进了信息共享。
4迪庆州公益林生态补偿机制存在问题
4.1补偿资金拨付困难
在迪庆州，公益林生态补偿机制的实施已取得明显成效，但补偿资金的拨付仍面临一系列挑战。特别是县级财政资金拨付存在滞后现象，影响了林农和护林员的积极性，从而影响森林资源的管护效果。改变兑付方式增加了资金兑付的难度，尤其是在国库统一支付制度下，报账程序的延迟以及村集体资金使用程序的变化，都加剧了兑付问题。此外，由于资金下达时间的限制，村集体难以适应新的兑付方式，导致在规定的使用期限内，补偿资金难以被完全使用。未用完的资金额度存在被收回的风险，进一步削弱了资金使用的有效性。这都集中反映了县级财政资金管理的不足，需要进一步优化流程，以确保项目的顺利实施，并保障林农与护林员的利益，从而维护生态补偿机制的完整性和效率。
4.2公益林区划界定基础工作不到位
迪庆州在推进公益林生态补偿机制的过程中，面临着公益林区划界定基础工作的不足，这已成为影响生态补偿效果和林农利益的关键因素[6]。由于缺乏充分的前期调研和沟通，一些林农和承包户在不知情的情况下发现自己的林地被划入公益林范围，导致他们无法对成熟林木进行合法采伐，不仅影响了他们的经济收入，也引发了一系列的纠纷和上访事件。特别是在迪庆州2020年发生了近10起因公益林区划问题导致的上访案件。因此，在公益林区划过程中，必须更加注重与林权权利人的协商，确保他们的知情权和参与权得到尊重。此外，公益林的界定和管理需要更加科学和规范，以避免因信息不对称和管理不透明而造成社会矛盾，确保生态补偿政策能够真正惠及民生，实现生态保护与社会和谐的双重目标[3]。
4.3林农利益诉求日趋突出
由于依赖中央和省级财政支持，补偿资金往往有限，导致林农从公益林中获得的收入相对较低，难以与商业经营的收益相匹敌。因此，许多林农为了追求更高的经济收益，倾向于将林地转为经济林，特别是适宜种植杉木的地区，由于市场对成材杉木的需求强劲，经济利益显著，使得公益林的吸引力大打折扣[7]。这种经济驱动下，公益林与经济林之间的收益差距日益扩大，不仅使得违法采伐公益林的现象时有发生，还导致越来越多的林权人希望退出公益林管理，以寻求更有利的林地使用方式。这不仅增加了公益林管理的难度，也暴露出公益林政策在满足林农经济需求方面的不足。
5迪庆州公益林生态补偿机制优化
5.1统一资金拨付渠道
在迪庆州，国家级和省级公益林广泛覆盖，涉及70%~80%的村委会，这不仅体现了地区对生态保护的高度重视，也意味着巨额的补偿资金需要得到合理而有效地分配与使用。目前，公益林补偿资金总额达到12.71亿元，其中超过60%用于直接补偿林农，以维护其因参与生态保护而可能牺牲的经济收益。为了确保这些资金能够真正惠及林农并促进生态的可持续发展，必须通过国库集中支付的方式，规范管护费的使用，确保每一分钱都能发挥其应有的作用。同时，补偿费用应直接拨付至村集体账户，既保障了资金的透明度，也便于对资金流向进行监管。此外，规范补偿资金的兑现程序，明确各级政府及相关部门的责任，是提高补偿效率的关键，这不仅有助于简化资金和项目管理，避免在执行过程中出现问题，还能够加快资金的流转速度，确保林农及时获得应有的补偿。鉴于公益林补偿涉及面广、资金量大，优化补偿机制，统一资金拨付渠道，不仅是对现有问题的直接回应，也是对未来生态文明建设的深远考量。
5.2建立横向生态效益补偿机制
为解决生态补偿标准尚未能满足林农的实际需求这一问题，地方政府建立有效的横向生态效益补偿机制显得尤为迫切，该机制将基于“谁受益、谁补偿”的原则，允许不同行业按照其收入比例来共同承担生态效益的补偿责任。通过这种方式，可以更好地反映各行业对生态环境造成的实际影响，并将补偿金纳入森林生态效益补偿金中，从而提高补偿标准，有效缩小林农与其他行业之间的收入差距。实施横向补偿机制，不仅能为公益林保护和管理提供更加稳定和可持续的资金来源，还能促进社会各界对生态环境保护的参与和贡献，确保生态系统服务的公平性和效率性。
5.3进一步完善公益林区划落界
完善公益林区划落界工作不仅关系到公益林的有效保护和管理，更直接影响到林农的生计和权益。为此，迪庆州相关部门应当合理安排时间，确保专业技术人员能够在无时间压力的情况下，细致扎实地完成区划任务。同时，必须保障林权人的知情权，并充分尊重他们的意愿，以确保区划工作能够精确落实到每一个山头地块。此外，对林农上访和纠纷案件，应进行全面的梳理和审查，本着实事求是的原则，对发现问题及时进行核实和纠正，从而避免未来类似纠纷的产生，确保公益林区划工作的公正性和透明度，为迪庆州的生态补偿机制奠定坚实的基础。
6结语
迪庆州公益林生态补偿机制的实施在提升森林覆盖率、增加森林蓄积量和改善生态环境方面取得了显著成效。然而，补偿资金拨付的困难、区划界定工作的不足以及林农利益诉求的日益突出等问题，制约了补偿机制的进一步优化。为此，建议统一资金拨付渠道，建立横向生态效益补偿机制，并进一步完善公益林区划落界工作。通过这些措施，不仅能确保补偿资金的有效使用和林农权益的保护，还能促进社会各界对生态环境保护的参与，实现生态保护与经济发展的双赢。未来，迪庆州将继续探索更加科学合理的补偿标准和资金管理方式，以适应不断变化的社会经济环境，确保公益林生态补偿机制的长效运行和持续优化。
