中国城市生物多样性地方政策分析：时间演变、部门层级与区域分布

摘要

对中国城市生物多样性地方政策文本的分析显示，政策自1995年首次发布后，在2000年后成为常态，且认识不断提升，涵盖了各类蓝、绿空间及科学术语。政策主要由市级部门主导制定，但法律层级较低，多为部门工作文件。在地域分布上，政策数量和内容丰富度上均以东部经济发达地区为主导，中西部次之，东北最少。政策的工作对象以自然保护地和城市绿地为主，衡量指标多为植物，工作抓手是城市园林绿化建设。根据聚类分析，政策内容主要集中在城市绿化管理、园林城市创建和环境保护相关方面。在性质上，省级部门以引导性政策为主，而强制性政策的比例随部门级别和法律效力层级的降低而上升，且东北、西部、中部地区的强制性政策比例高于东部地区。

关键词

地方政策文本；城市生物多样性；分布特征；政策层级；地域分布；强制性政策；引导性政策

3.1 分布特征

以发布的时间、地域和部门层级为依据，将地方政策文本分为不同类型，分析其优势关键词以解读文本特征（图3）。其中部分关键词在3种分类模式下都普遍出现，它们揭示出城市生物多样性保护的空间范围是城乡整体，工作对象主要为自然保护地和城市绿地，衡量保护成效的指标多为植物，工作抓手主要是城市园林绿化建设。

1) 时间分布规律

首份文本发布于1995，在2000年后，年度的政策文本发布成为常态。政策总体呈不规律波动，但大致可分为5个阶段，且随时间演进，地方政府的重视程度不断提升（图4）。

不同年代的优势关键词表现出差异性。但总体对生物多样性的认识趋于丰富、全面：工作对象拓展到各类城市蓝、绿空间，甚至道路、广场等灰色基础设施及填埋场、废弃地等棕地；衡量指标一方面涵盖了种群、群落、种质、基因等凸显科学性的生态学术语，另一方面以动物、水生动物、鱼类、微生物等更显现物种的全面性；工作抓手由早期的依托工程和建设逐渐转向服务国家重大战略需求，如2017年以来，生态红线、海绵城市、气候等关键词开始出现（图3）。

2) 发布部门层级分布规律

以市级为主，省级次之，县/区级仅有少量。政策主体为人民政府，人大和住建、园林、林业等部门次之，有少量政策由海洋、水利、科技、发改、环保等部门发布；立法类别以部门工作文件、规范性文件居多，法律层级还较低。市级部门虽是政策制定主体，但优势词却多集中在省级政策中，充分说明市级、县区级的政策文本多为对省级文本的简单响应，尚缺乏更进一步的实质性推动。

3) 地域分布规律

以经济发达或生物多样性富集的地区为主。单以政策数量论，从省份而言，江苏、安徽、山西、浙江、广东、上海、北京、广西居多，从经济区域来看，以东部为多、中西部其次、东北最少。从内容论，东部地区引领全国，优势词多元、丰富，东北地区则缺少优势词。不同区域的优势词在一定程度上体现出本区域的立地条件特色，如西部地区的工作对象包含草原、草地、草场、荒漠等，其工作抓手为红线、石漠化等。

3.2 内容特征

依据 k-means聚类结果，根据数量的由少至多，将所有政策文本分为三定方案、城市绿化管理、环境保护相关、园林城市创建和城市绿化工作5类（图5）。

3.3 性质特征

总体上，3类性质的政策文本未随时间变化表现出特定趋势。以出台部门级别而言，省级部门以引导性政策为主，随着部门级别的下降，强制性政策所占比例上升。以文本效力而言，法规、规章类的高层级政策均为强制性政策，政策的强制性特征随其法律效力层级的降低而减弱。以出台地区而言，东部地区以引导性政策为主，东北、西部、中部地区的强制性政策文本所占比例依次上升（图6）。